1901年1月29日（光绪二十六年十二月初十），慈禧太后在西安发布“变法”上谕，表示要更法令、破锢习、求振作、议更张，实行“新政”。上谕道：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。”“盖不易者三纲五常，昭然如日月之照世；而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”“总之，法令不更，锢习不破；欲求振作，当议和。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸已，如何而因势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”