1854年7月5日，英、美、法三国驻上海领事，趁上海小刀会起义，清政府地方政事混乱之机，擅自修改了1845年的《上海租地章程》，经租界『租地人会』通过后，于7月5日公布《上海英法美租地章程》。事后经用移文方式要上海道台加以追认。这个新章程共14款，其中议定在租界内设置巡捕，征集税收，成立工部局，对中国居民行使征税权和司法权，实行殖民主义统治。这个章程从修改的程序到具体内容都严重侵害了中国主权。从此，中国政府对租界内的行政、司法等不再有权干预。租界逐渐成为『国中之国』。